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合作治理: 實現草原生態善治的有效路徑

來源:搜論文知識網位置:農業環境科學論文時間:2019-05-21 10:03

   摘 要: 面對嚴峻的草原生態退化問題,傳統的政府一元化、科層式管理模式將難以為繼。充分發揮多元主體的力量,構建草原生態合作治理體系,才是未來實現草原生態善治的有效路徑。構建草原生態合作治理體系,需要整合政府、牧民、專家學者、社會組織等相關利益主體的力量,需要在各利益主體之間切實建立和推進信任構建、溝通協商、利益協調、資源整合、組織與制度建設等多元合作機制。

合作治理: 實現草原生態善治的有效路徑

  關鍵詞: 生態治理; 合作治理; 合作主體; 合作機制

  合作治理是在批判傳統的政府一元化管理模式基礎上發展起來的公共治理理論,合作治理強調綜合運用政府與社會的力量來共同解決公共問題。我國公共管理知名學者張康之指出,“合作治理是多元社會治理主體的共同行動,在合作治理體系中,政府只是多元社會治理主體中的一元,既往的政府壟斷社會治理的格局將失去歷史合理性,政府的控制導向也將為服務導向所替代。”[1]著名學者安塞爾與戈什認為,“合作治理是指由多個政府部門與社會部門的利益相關方共同參與的、以達成共識為目的的、商議的、旨在制定或執行公共政策或提供公共服務的制度安排。”[2]合作治理目前已經成為國內公共管理學界的主流范式,運用合作治理理論解決公共問題的治理實踐也日益普遍,但在草原生態治理領域,合作治理研究尚未引起足夠的重視,有關草原生態治理之合作主體與合作機制方面的研究成果也非常少見。草原生態環境問題具有復雜性、多樣性、廣泛性等特征,涉及諸多利益相關方,需要政府與各社會主體共同努力,開展草原生態合作治理研究具有十分重要的意義。

  一、草原生態合作治理的緣起

  據統計,全國 90% 的草原存在不同程度的退化、沙化和鹽漬化,草原退化面積以每年近 2000 萬畝的速度擴展。[3]為保護草原生態環境,自 20 世紀 80 年代中期,特別是進入 21 世紀以來,我國政府陸續制定了諸多與草原建設和保護相關的法律法規( 如《中華人民共和國草原法》《國務院關于加強草原保護與建設的若干意見》等) ,出臺了一系列草原管理政策、制度( 如“禁牧休牧輪牧政策”“草畜雙承包制度”“基本草原保護制度”“草畜平衡制度”等) 、實施了一系列規模浩大的草原生態工程項目( 如“退牧還草項目”“天然植被恢復建設項目”“京津風沙源治理工程”等) 。這些法規、政策、制度與項目在改善草原牧區生態環境、減緩草原快速退化趨勢、促進牧區經濟發展方面發揮了重要的作用。在政府以嚴格的法規、政策、制度與大型工程項目實施草原生態治理的同時,一些民間的社會組織( 如阿拉善生態協會、曾經草原等) 與專家學者也嘗試著通過多種方式( 如參與式管理、以社區為基礎的草原共管、社區化管理等) 開展多元化的生態保護項目( 表 1) ,與政府一起共同幫助牧區實現草原生態環境的改善與牧民生活水平的提高。

  有環保組織成員與研究人員共同指出,中國的草原保護應該采取更加協調的方式,整合參與各方的資源,包括政府、牧民、學術機構和社會組織; 政府官員也意識到草原的保護與治理不單是政府部門的工作,更需要包括政府、牧民、社會組織、專家學者等草原生態治理相關主體通過有效的對話與合作,實現對草原資源的有序管理與利用。[4]因此,建立起政府、牧民、專家學者、社會組織之間的合作治理機制,對于實現草原生態善治具有十分重要的意義。

  二、草原生態治理之合作主體分析

  在草原生態治理中,潛在的合作主體眾多,但其中最為重要的四類潛在合作主體為: 政府、牧民、專家學者與社會組織。

  ( 一) 政府政府是草原的直接管理者,是草原管理政策與相關制度的制定者,也是相關生態治理項目的資金提供者,因此,政府作用巨大。中央政府中相關的職能部門有農業農村部、自然資源部( 林業和草原局) 、水利部、西開辦( 西部大開發辦公室) 等。地方政府中相關的部門有草原監督管理局、畜牧局( 有的旗也叫農牧局) 、林業和草原局等部門。此外,還有為數眾多的鄉鎮( 蘇木) 政府。雖然政府作用巨大,但是,政府的資源( 包括人、財、物、生態治理知識等) 也是有限的,特別是基層地方政府,其可資利用的生態治理資源更是捉襟見肘。而且,地方政府往往面臨著發展經濟的重任,其專門用于生態治理的資源不多,有時甚至會被迫挪用國家專項生態治理資金用于發展經濟,因此,如何有效地吸納足夠多的社會主體和社會資源用于草原生態治理,是地方政府的一項重要議題。

  ( 二) 牧民牧民是草原最直接的使用者和受益者,也是草原生態環境治理的重要主體和內生力量。政府的草原管理政策制度需要牧民去落實執行,專家學者們的草地技術研究成果的應用推廣離不開牧民,社會組織的公益生態項目也需要牧民的積極參與。因此,沒有牧民的配合和有效參與,草原生態合作治理的實踐將寸步難行。當然,牧民并非簡單被動的政策、技術與項目執行者,也是重要的信息與意見反饋者。政府的政策制度、專家學者的研究成果和社會組織的生態項目是否適合牧民所在地區的實際情形,在實際運行中存在什么問題,有哪些方面需要修正完善等,都離不開牧民的及時有效反饋。而且,牧民們祖祖輩輩居住生活在草原上,對草原有著很強的情感依附,也積累了對草原生態治理的大量地方本土知識,這些地方本土知識是草原生態治理的重要知識支撐。當然,牧民也可能成為草原生態破壞者,尤其是在面臨生計壓力或者集體行動困境的時候。

  ( 三) 專家學者 “專家學者”通常是指那些在知識方面相較于普通公眾等其他社會主體擁有比較優勢的人[5]。參與草原生態治理事務的專家學者,既有來自專業科研機構的研究人員,也有來自大學的教授學者; 既有來自政府系統的專家也有來自民間團體的專家。因此,依據身份背景的不同,可將相關的專家學者劃分為四類: 研究院所專家、大專院校專家、政府系統專家、民間團體專家( 圖 1) 。

  ( 四) 社會組織 1991 年聯合國亞太地區部長級會議發表的《馬尼拉宣言》,將“社會組織”定義為各種社區活動群體、地方自愿組織、社會服務機構、宗教團體和其他不計私益而為公益服務的社會群體。在發展中國家,社會組織一般致力于各種社會公益事業,如農村扶貧、環境保護、教育、人權等。參與草原生態治理的社會組織,既有草原地區的基層社區組織和草原地區土生土長的環保組織,也有來自非草原地區的的環保社會組織,還有來自境外的國際組織等; 既有體制內的社會組織,也有體制外的社會組織。因此,依據身份背景的不同,可將相關的社會組織劃分為四種類型: 體制內的社會組織、體制外的社會組織、基層社區組織與境外國際組織( 圖 2) 。

  三、草原生態治理之合作機制構建

  在識別和明確草原生態治理中的重要合作主體之后,接下來就是如何構建有效的合作機制,切實開展合作行動。草原生態合作機制包括信任構建、溝通協商、利益協調、資源整合、組織與制度建設等具體機制。各合作機制之間存在著一定的邏輯關系,其中,各主體之間信任關系的構建是合作過程開展的初始條件或基礎條件,因為沒有信任是談不上合作的; 而在各主體正式的合作過程中,充分的溝通協商可以促進各主體間利益的協調和資源的整合,組織與制度建設則又為利益的有效協調與資源整合提供了有力保障( 圖 3) 。

  ( 一) 信任構建機制信任是合作的基礎與基石。政治學家羅伯特·D·帕特南指出,“在一個共同體中,信任水平越高,合作的可能性越大。信任是社會資本的重要組成部分,以信任關系為支撐的參與互動,在參與者之間能夠產生安全感和確定感,從而達成合作意愿”。[6]政府要被信任就要表現出足夠的誠信,政府的誠信很大程度上取決于其治理和恢復草原生態的決心; 取決于其執行草原生態治理政策的力度; 取決于其對待草原社會公共利益與政府自身( 或部門) 利益的態度; 取決于其是否真正愿意向社會組織或者專家學者進行一定程度的放權,是否真正愿意推動草原生態治理與決策過程中的民主參與機制建設等。牧民、專家學者與社會組織也要做到被信任。牧民們應能切實承諾遵守政府合理的草原管理政策與制度,做到不偷牧,不過度放牧。專家學者應秉承科學求真精神,認真研究草原退化的真正機理,并以負責任的態度發表相關言論,提供咨詢建議,且保持其人格獨立性,減少社會批評其為政府或企業等組織代理人的質疑。社會組織應以實實在在的草原生態治理行動,履行其致力于草原生態環境改善的使命宗旨,實行透明規范的項目運作方式,強化自律機制,主動與政府溝通,消除政府和社會對其的質疑。在合作互動中,社會組織與專家學者應該以積極主動的姿態,多與政府溝通,多讓政府了解自己的生態活動項目,同時,盡量采取一些溫和的合作方式,以贏得政府的信任。

  ( 二) 溝通協商機制學者阿圖羅·埃斯科瓦爾指出,“多元生態行動,是一個復雜的社會網絡,包括社會組織、科學家、政府、環保評論家、當地社區等。他們對生態問題有不同看法,有文化的、原住民知識、資源和保護、行動邊界和行動自主權等各種訴求。”[7]作為一個復雜的生態與社會系統,草原的退化與治理,并不是一件簡單的事情。對草原退化的原因以及治理措施的認知,在政府、牧民、專家學者與社會組織之間是存在差異的。有研究者專門指出,除了自然環境因素,決策者( 政府) 、牧民、研究人員和社會組織之間缺乏溝通協商是導致中國草原生態問題久治不愈的重要原因。[4]政府部門傾向于將草原退化的原因歸咎于牧民的過牧、偷牧、不法放牧等行為,因而主張加大草原執法與監督力度,加大對牧民違法行為的處罰力度。牧民則往往有不同的看法,他們認為政府實施的一些標準化、一刀切的草原管理政策、項目,不符合牧區的實際情況,也不考慮牧民們的生計,難以有效實施,如果實施開來,不僅不利于改善草原生態,甚至會加劇草原的退化。專家學者們主張政府應改變一刀切的草原管理辦法,從各地的實際情形出發,采取靈活適宜的管理方式; 專家們還建議政府在制定草原管理措施時應注意吸收地方社區和牧民的意見,充分調動起地方社區和牧民自主保護草原的積極性。各方之間在草原生態治理上的一些認知差異,迫切需要通過溝通協商來化解,政府、牧民、專家學者與社會組織應學會互相傾聽彼此的聲音,多從對方考慮問題,而不是各執一詞,互不退讓。

  ( 三) 利益協調機制草原生態治理表面上看是處理人與自然的關系,實際上是處理人與人之間的關系,只有做到人與人之間關系的協調才能實現人與自然的協調,而人與人之間關系的協調最重要就是利益的協調。“草原生態治理活動不單包括各方的投入和貢獻各自的力量,承擔各自的責任,還要分享活動中形成的結果和帶來的利益,從而使各方通過草原生態治理實踐與項目平臺,形成長期的相互依存與互補的利益共同體。”[8]在草原生態治理實踐中,找準政府、牧民、專家學者和社會組織各方的 “利益契合點”,有助于促進各方的有效合作,實現草原生態治理績效的最優。不可否認,政府、牧民、社會組織與專家學者都有各自的特定利益。政府( 官員) 進行草原生態治理可以打造生態政績、申請更多的國家生態項目與生態治理資金; 牧民參與草原生態治理,是為了自己的切身利益與家庭的長遠生計; 社會組織參與草原生態治理可以據此擴大組織的知名度與社會影響力,為組織今后發展籌集更多的資源; 專家學者參與草原生態治理同樣可以提高自身的知名度,積累更多的學術資源與社會資本,還可以將自己的研究理論進行實踐檢驗。盡管大家有各自的特定利益,但促進草原地區生態環境的改善、實現草原畜牧業可持續發展可以說是各方共同的目標與關切,可以說是各方的“利益契合點”。草原生態治理活動可以此“利益契合點”為基礎,對各方的特定利益進行協調,在實現共同利益的基礎上,盡量尊重和滿足各方的特定利益。

  ( 四) 資源整合機制在草原生態治理中,政府、牧民、專家學者和社會組織有著不同的優勢資源。政府的優勢體現在財政資源、法定權威、科層組織、信息資源等方面。牧民的優勢體現在其擁有利用草原的地方知識( 所謂的“土辦法”) 和豐富的一線草場管理實踐經驗。專家學者的優勢體現在其能為草原生態治理帶來知識與學術資源,從專業層面論證生態項目的科學性與合理性。社會組織的優勢體現在其可以為草原生態治理帶來眾多的志愿者資源、豐富的資金注入和新的項目治理方式與理念等。在我國傳統的政府主導型治理模式中,往往過于強調突出政府的資源,重視政府財政資金的投入和組織體系的權威與組織資源,而對牧民、專家學者與社會組織等社會資源吸收不夠,結果導致政府的財政壓力和項目運作中的效率低下,而且由于缺乏社會的參與監督,也容易出現各種腐敗問題。從當前草原生態治理的實踐來看,部分地方政府用于生態治理的資源是比較貧乏的,他們一方面要積極地向上級政府和國家申請專項生態治理資金,一方面也會尋求社會資源。于是,當實力雄厚的知名社會組織通過生態項目合作為地方政府帶來豐厚資金,當知名院校與科研機構的專家學長為地方政府帶來雄厚的科研技術資源時,地方政府是持熱烈歡迎態度的。例如,由社會知名企業家擔任理事的阿拉善生態協會就為阿拉善地方政府帶來了豐富的外部資源,生態協會在阿拉善地區開展了眾多的生態治理項目,這些項目不僅為阿拉善地區注入了豐富了資金,也帶來了先進的生態保護理念與方法。[9]而蘭州大學、北京林業大學、甘肅省治沙研究所、中國科學院等知名院校與科研機構的專家圍繞阿拉善地區的生態問題展開的一系列研究項目,也為阿拉善地區的生態改善提供了堅實的理論與技術支撐。[10]

  ( 五) 組織與制度建設組織是有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統,是一種設計用來獲取特定目標的工具。[11]組織的建立能夠使組織成員的個人行為之間實現更高程度的協調一致。制度“是一個社會的博弈規則,是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束,制度構造了人們在政治、社會或經濟里交換的激勵。”[12]組織與制度的共同點在于: 降低人們的交易成本,減少不確定性,為人們之間的合作提供穩定預期。合作治理中的組織與制度建設是指通過建立合作組織、制定制度規則來更好地明確政府、牧民、社會組織與專家學者各方在生態治理( 項目合作) 中的角色。有效的組織與制度建設可以避免合作中的松散、無序、沖突等,使各方之間的利益協調與資源整合等得到有效落實。在四川省紅原縣草地生態治理實踐中[8],就成立了由各利益相關方代表( 包括紅原縣政府、四川省草原科學研究院、國際山地組織、紅原縣牧民等) 組成的合作組織———草地共管委員會,草地共管委員會召集相關方就紅原縣草地生態現狀與問題進行專門討論與平等協商,并始終注意確保各方的利益與需求得到有效體現與尊重,有力保證了紅原縣草原生態合作共管的持續有效開展。在阿拉善生態治理實踐中,則很重視合作治理的制度建設。為了促進阿拉善地方各級政府和職能部門配合和協助阿拉善生態協會的生態治理項目,阿拉善盟盟行署專門擬定出臺有關制度,將當地政府部門是否有效地協助和配合生態協會的工作作為政府部門的工作職責內容并納入年終考核體系。這一制度有效地保障和促進了地方政府與阿拉善生態協會的合作。

  四、結語

  作為我國最大的陸地生態系統,草原具有重大的經濟價值與生態價值。長期以來,人們多看重草原的經濟價值,而忽視其生態價值,加之草原地區干旱多風的自然環境,使得草原的大面積退化與破壞成為我國草原地區最嚴重的環境與生態問題。面對嚴峻的草原生態退化問題,必須切實改變傳統的政府一元化、科層式管理模式,充分吸納牧民、專家學者、社會組織等多元社會主體的力量,并在政府和各社會主體之間建立起有效的合作機制。各主體在合作的過程中,應切實履行好各自的職責,克服各自的問題,利用好各自的資源。政府真正從草原的實際情形出發,制定與實施合理的生態管理政策; 牧民按照國家的草原利用與保護政策,合理地利用草原,在維持家庭生計的同時不破壞草原的可持續利用; 專家學者認真開展草原生態治理方法與技術的研究推廣和草原相關決策的咨詢工作; 社會組織積極開展草原生態管理的志愿服務工作以及與地方政府合作開展多樣化的生態項目。只有這樣,才能真正形成草原生態治理的合力,切實有效地解決草原退化問題。□

  參考文獻:

  [1]張康之. 在后工業化進程中構想合作治理[J]. 哈爾濱工業大學學報( 社會科學版) ,2013( 1) : 51-60.

  [2] ANSELL,C. & GASH,A. Collaborative Governance in Theory and Practice [J]. Journal of Public Administration Research and Theory,2007,13: 543-571.

  [3]內蒙古自治區社會科學院. 我國草原退化加劇的深層次原 因 探 析[EB/OL]. [2014-03-15]. http: / /www. nmgass. com. cn /system/2009 /07 /03 /010246352. shtml.

  [4]常天樂. 草原保護網絡成立[EB/OL]. [2015-05-06]. http: / /www. chinadevelopmentbrief. org. cn /news13965. html.

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