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國有自然資源資產報告編制的幾點思考

來源:搜論文知識網位置:經濟學論文時間:2019-05-13 11:14

   編制國有自然資源資產報告是黨中央、國務院部署的重大改革任務,是實行干部離任審計制度、倒逼生態文明建設的需要,事關我國今后發展戰略選擇和產業優化布局。2018 年 8 月,黑龍江省開展了全民所有自然資源資產核算試點工作,結合黑龍江自然資源統一確權登記試點及自然資源資產負債表編制試點情況,探索國有自然資源資產報告編制的方法與路徑。

國有自然資源資產報告編制

  國有自然資源資產報告編制思路

  國有自然資源資產是指憲法和法律規定屬于國家所有的、預期會給國家和人民帶來經濟利益的、能以貨幣計量的自然界各種物質財富要素的總稱,包括礦產能源資源、水資源、海洋資源、國有土地資源、國有森林資源資產等自然資源資產。黑龍江省國有自然資源類型多、數量大、分布廣,土地總面積 45.4 萬平方公里,占全國土地總面積的 4.9%。轄區內有農墾和森工兩大國有系統。其中,黑龍江省農墾管理局土地面積 5.54 萬平方公里,下轄 9 個管理局、113 個國有農牧場,跨全省 12 個市(地)和 74 縣區;黑龍江省森工總局是我國最大的國有林區和森林工業集團,下轄 3 個林業局、413 個林場和 6 個直屬林場,跨全省 10 個地市 30 多個縣(市),總經營面積 10 萬平方公里。

  2018 年 8 月,黑龍江省從本省自然資源特點出發,分別在齊齊哈爾市、大興安嶺地區塔河縣開展自然資源統一確權登記試點,在伊春市、大興安嶺地區等地開展自然資源資產負債表編制試點,以及在農墾系統開展土地資產價值核算改革試點工作,多層次、多角度探索既相互分工又有機銜接的國有自然資源資產報告編制方法與路徑,其中的探索要點有:

  一是準確把握目標定位。國有自然資源資產報告是年度專項報告,要對國有自然資源資產的數量、價值、分布、利用、生態等信息進行客觀地登記、描述和統計,尤其對于農墾、森工系統,要分別對國有耕地、林地自然資源資產的狀況進行全面掌握與分析。二是明確國有自然資源資產分類。編制國有自然資源資產報告的前提是對不同種類的國有自然資源資產進行分類與確認,并采用合理的測算方法核算國有自然資源資產的實物量與價值量。黑龍江省國有自然資源資產主要包括國有耕地資源、礦產能源、森林資源、水資源、草原資源、濕地資源等 6 種類型。三是構建自然資源資產核算方式和體系。采用實物量與價值量結合的計量指標,探索制定統一的核算口徑、可操作的評價體系和方法。四是確定報告內容和重點。主要包括自然資源總量及其分布、自然資源保護與利用及生態環境狀況等相關內容建設,重點是自然資源資產實物量核算,難點是資源資產價值核定。基于權責發生原則,建立微觀層面、會計范疇的國有自然資源資產核算表、變動表與負債表。五是建立國有自然資源資產專項數據庫和互聯互通的信息平臺。統籌協調各部門,收集土地、森林、海洋等自然資源資產基礎數據,構建多來源、多尺度、多時相的自然資源資產“一張圖”數據庫。

  實踐中的突出問題

  已有的調查評價及統計成果難以滿足自然資源資產核算需求。自然資源調查評價側重于實物量調查評價,對其資產價值核算和計量、資源資產負債表編制等仍處于探索階段。2015 年,國家開展 8 個地區自然資源資產負債表試點,初步形成了一套自然資源資產負債表實物量核算的基本方法,編制了具有重要生態功能的土地、森林、水資源資產賬戶,但由于自然資源實物量分類統計標準不統一,導致不同統計口徑的資源數據存在較大差異。自然資源資產核算涉及的資產邊界、價格參數、價值化核算方法等不夠清晰,難以滿足自然資源資產有關業務需求。比如:土地資源數據按年度更新,森林、水等資源一般為 5 年甚至 10 年進行一次普查,礦產資源則周期不確定,資源調查周期不同,已有的調查評價難以滿足報告年度更新的要求。

  統計單元、分類標準不統一,資源底線與生態紅線存在矛盾。2017 年在齊齊哈爾市、塔河縣的自然資源統一確權登記試點以及農墾系統的自然資源資產核算試點,反映出兩大突出問題:一是由于管理范圍、保護范圍、權屬范圍等不一致,導致登記單元不統一。如:土地利用權屬為森工系統的林業用地,存在部分實際已開墾為耕地的現象;牡丹江的八五六等農場在興凱湖國家級自然保護區及虎口濕地自然保護區的核心區、緩沖區、實驗區均存在一定數量耕地,永久基本農田資源底線與生態保護用地生態紅線交叉矛盾。二是自然資源分類標準不統一。各試點地區普遍以《土地利用現狀分類》為基礎,對自然資源進行分類,但由于早期國土、環保、水利、林業等部門對于水流與濕地、林地與草地等自然資源分類系統不同,調查中存在一定程度的交叉重疊。標準不一、權屬不清、權責不明、邊界重疊等問題不利于摸清資源家底,導致統計口徑的異質性,亟須制定滿足自然資源統一確權調查的分類標準。

  礦產資源種類多,資產核算難度大。黑龍江是礦產資源大省,資源種類豐富,分布廣泛又集中。截至 2015 年底,全省共發現各類礦產資源 135 種,其中探明儲量的有 84 種,正在開發利用的有 59 種,位居全國前十位的礦產有 50 種。礦產資源種類多,但是單一礦種的礦產占比卻較少,大部分多種礦種的復合伴生、形態隱蔽以及數據保密性都決定了礦產資源儲量評價的復雜性,對其進行實物計量的單位也無法完全統一,礦產資源價值量核算難度大。

  缺乏國有自然資源資產報告的標準規范。中央要求建立國有自然資源資產報告制度,財政部也進行了嚴格的工作分工與部署,但未明確國有自然資源種類、范圍、資產核算口徑、標準、方法等關鍵性指標,且未制定自然資源資產報告的相關編制規范,導致報告編制的可操作性不強,許多內容有待完善。同時,國有自然資源資產涉及自然資源的各個領域,與區域經濟社會發展階段、市場環境、規劃管控、用途管制、技術條件等眾多因素緊密相關,在缺乏統一標準規范的前提下,不同時空、不同因素、不同方法條件下資源價值難以統一核算與比較。

  優化報告編制的建議

  整合已有的自然資源調查評價成果。統一協調部署,整合各類已有的自然資源資產數據,明晰自然資源資產、國有資源資產的概念,確認條件與邊界范圍,歸納自然資源資產所具有的資產的共同屬性及特性,科學劃分國有自然資源資產的類別。以第三次全國國土調查為契機,充分利用“三調 + 自然資源”調查試點經驗與成效,探索建立涵蓋土地、礦產、森林、草原、水資源等全要素自然資源統一調查評價、統一確權登記辦法,建立健全國有自然資源資產核算體系及標準,推動落實政府向人大報告自然資源資產的制度。

  統一制定調查規范,統一自然資源資產的分類標準。將資產性管理與行政性管理相結合,對不同類型的自然資源資產采取分類管理。一是基于第三次全國國土調查成果,推動資源調查與確權登記相結合,掌握國有自然資源狀況,為資產核算提供數據支撐。二是資產核算須做到自然資源全覆蓋,全面、細致地反映自然資源開發利用及其資產變化情況。三是與自然資源資產負債表對接,確定統一規范的核算方法與基準,增強報表間的相互聯系和可比性。

  從實物量清查入手,探索自然資源資產核算技術規范。按照“先單項再綜合、先實物量后價值量、先存量后流量”的原則,完善單項資源實物量表和質量表,由單項逐步向綜合的自然資源資產核算范圍擴展,建立自然資源資產核算體系,形成自然資源資產核算技術規范。對于礦產資源存在多種形態的情況,應以礦產資源實物量清查為基礎,按照先單項礦種、后綜合礦種的核算原則,推動礦產資源資產核算。其中,可采用“約當量轉換法”,對不同礦藏設置統一標準的計量單位,或采用“價值量轉換法”,也可按照實物量轉化為價值量的原則,核算各類礦產資源資產價值。

  明確自然資源資產報告內容,規范報告編制方法。進一步確定及完善國有自然資源資產報告范圍、方式、框架體系與內容。根據資產核算相關技術規范,按照“先實物后價值、實事求是、統籌推進”的原則,以縣市為單位核算國有自然資源資產,編制國有自然資源資產報告,統計與分析國有自然資源資產的數量、價值、分布、利用、生態等信息。摸清國有自然資源資產底數,以國有自然資源資產報告為依托,促進政府資產的分類管理與合理配置。

  利用資產核算報表數據,對資產進行全面管理。利用資源資產核算報表數據,分析國有自然資源資產實物量、價值量及分布狀況等基本情況,編寫自然資源資產核算評價及開發利用與保護報告。系統研究分析自然資源資產總量、總額及其結構的變化狀況、自然資源資產增幅變化及影響因素,充分體現自然資源的資產變化和開發利用保護情況,全面完成國有自然資源資產的配置、利用與處置情況、收益規模、分配及管理情況等,實現對國有自然資源資產的全面把控。

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